7.5.1 Inleiding

Van oudsher onderscheidt men de openbare registers en de Kadasters. Voor het grondgebied van Nederland (destijds onderdeel van Frankrijk) werden in 1811 bij decreet van keizer Napoleon openbare registers ingevoerd. In hetzelfde decreet bepaalde Napoleon dat in de zeven departementen van Holland hypotheekbewaarders moesten worden aangesteld. Die aanstellingen volgden snel en werden gehandhaafd door koning Willem 1, die startte met de invoering van een Kadaster voor de heffing van grondbelasting. Dat Kadaster was in 1836 voltooid.

In de negentiende eeuw was grond een belangrijke productiefactor. De landbouw was in de nog niet geïndustrialiseerde samenleving nog erg belangrijk. Nederland was toen een agrarisch land. De opbrengst van het land was dan ook bij uitstek geschikt om belasting over te heffen. Onderscheid werd gemaakt al naar gelang het ging om bebouwd of onbebouwd land. Er moest een registratie komen die vastlegde wie de subjecten van de grondbelasting waren (de gerechtigden tot de grond) en wat de objecten van de belasting waren. Deze gegevens werden verzameld in registers en werden in kaart gebracht door het Kadaster.

Aanvankelijk waren bewaarders openbare ambtenaren, die de registratie rondom de openbare registers volstrekt gescheiden hielden van het Kadaster. Dat werd anders toen zij in 1929 hun status openbaar ambtenaar verloren. In plaats van enerzijds afzonderlijke naamlijsten en algemeen registers met essentialia uit openbare registers en anderzijds kadastrale registers met naamwijzers voor heffing grondbelasting werd een geïntegreerde kadastrale registratie ingevoerd met een gemeenschappelijke naamwijzer . Onderlinge verwijzing tussen Kadaster en openbare registers werd verplicht gesteld. In 1979 werd de grondbelasting vervangen door gemeentelijke onroerend zaak belasting. De kadastrale registratie werd steeds meer gebruikt als basis voor besluiten van diverse andere bestuursorganen. Dat kreeg een wettelijke grondslag toen het Kadaster werd aangewezen als Basisregistratie

Theoretisch bestaat er een groot verschil tussen de openbare registers en de Basisregistratie Kadaster. De openbare registers zijn privaatrechtelijk van aard, terwijl de Basisregistratie Kadaster publiekrechtelijk van aard is. In de openbare registers geschiedt de registratie van rechtsfeiten (zoals overdracht, vestiging beperkte rechten enz.), terwijl in de Basisregistratie Kadaster alle belangrijke gegevens omtrent de rechthebbenden, de rechten en de rechtsobjecten zelf vermeld staan. Het Kadaster gebruikt de term perceel ter aanduiding van een onroerende zaak die bij het Kadaster als afzonderlijke entiteit, met behulp van meetkundige gegevens, is vastgelegd.

7.5.2 Afhankelijkheidsrelatie tussen de openbare registers en de Basisregistratie Kadaster

Beide, de openbare registers en de Basisregistratie Kadaster, zijn in hoge mate van elkaar afhankelijk gemaakt. De openbare registers zijn namelijk slechts toegankelijk met behulp van de Basisregistratie Kadaster (door vermelding van deel en nummer van inschrijving) en omgekeerd zijn de openbare registers de bronnen van informatie van het up-to-date houden van de Basisregistratie Kadaster (het bijwerken van de Basisregistratie Kadaster).
De betrouwbaarheid van het kadastrale informatiesysteem inzake de rechtstoestand van onroerende zaken hangt af van de samenwerking tussen drie functionarissen: notaris, bewaarder en landmeter. 

Veel is geschreven over de verhouding tussen deze functionarissen en de meningen over de vraag naar het karakter van het Nederlandse stelsel (negatief, danwel semi-positief) lopen uiteen. Voor de derdenwerking van het systeem als zodanig is een complete en geactualiseerde Basisregistratie Kadaster van belang. De bewaarder is lijdelijk ten aanzien van de openbare registers, maar niet ten aanzien van de bijwerking van de Basisregistratie Kadaster.

Nadeel van afhankelijkheid tussen Openbare Registers en een tot onderdeel van het stelsel van basisregistraties gepromoveerd Kadaster is dat de kadastrale registratie verwordt tot ‘een knecht van twee meesters’ met verschillende kwaliteitseisen. De toegang tot de openbare registers kan daarbij tijdelijk verstopt raken. Het stelsel van basisregisters is gebaseerd op het beginsel van registratie van authentieke gegevens bij een landelijk unieke bron en correcties via een stelsel van terugmeldingen. Op termijn moet dat er toe leiden dat het Kadaster geen eigen registratie met persoonsgegevens meer voert, maar op basis van nummers uit BRP en NHR gegevens ophaalt uit basisregisters met persoonsgegevens. Het rapport Basisregistraties van de Algemene Rekenkamer van 29 oktober 2014 leerde echter dat die registraties nog veel fouten bevatten, dat het terugmeldsysteem nog lang niet optimaal werkt en dat herstel minstens enige weken vraagt. In die tussenfase zal de juiste openbaar registernaam door fouten bij het basisregister als ingang op de openbare registers te verdwijnen. Omdat dat in strijd zou zijn met de in de Memorie van Toelichting bij de wijziging Kadasterwet in verband met de de basisregistraties (zie meer uitgebreid onderdeel 7.5.8) verwoorde bedoeling houdt het Kadaster vooralsnog een eigen registratie met relevante persoonsgegevens aan.

Het verschil in doelstelling tussen een privaatrechtelijk Land Register en een publiekrechtelijk Kadaster is voor 75% van de EU-lidstaten mede reden om af te zien van volledige integratie van Kadasters en Land Registers (het equivalent van de Nederlandse openbare registers). Zij prefereren gescheiden registers, die wel electronisch gegevens uitwisselen maar omdat zij niet van elkaar afhankelijk willen zijn eigen registraties met naamsgegevens uit de openbare registers aanhouden. Zie Fernando Mendez ‘Merged organizations or separate institutions the state of play’ en W. Louwman: ‘Advantages and disadvantages of a merger organization’, www.conftool.com/landandpoverty2017.

De in Europa bestaande stelsels tot verkrijging van rechten op onroerend goed verschillen aanzienlijk. Het in het Europees Verdrag vastgelegde beginsel van de lex rei sitae (art. 345 VWEU, voorheen art. 295 van het EG-verdrag) volgens welke deze verschillen gerespecteerd moeten worden, verschaft momenteel het kader voor grensoverschrijdend rechtsverkeer zie onderdeel 7.8.
Door Europeesrechtelijke ontwikkelingen als de totstandkoming van de Europese Erfrechtverordening en prejudiciele vragen in het kader van de vrijheid van personen, diensten, goederen en kapitaal worden in toenemende mate de grenzen van dit kader opgezocht, zie B. Akkermans in WPNR 6992 (2013), p. 891.

7.5.3 Rijksdriehoeksmeting; Trigonometrie

Voor het antwoord op de vraag welke onroerende zaak ongeveer overgedragen wordt, kan men uit de voeten met de civielrechtelijke omschrijving van de onroerende zaak (‘het huis met tuin aan de Dorpsstraat 9A te 1017 AB Veendam’). Voor het antwoord op de vraag hoe de grenzen van een onroerende zaak precies lopen, heeft men een meetkundig stelsel nodig dat geometrisch exact kan aangeven waar een bepaalde onroerende zaak ligt. De Dienst voor het Kadaster en de openbare registers is belast met het in stand houden van een dergelijk stelsel. Dit stelsel heet het stelsel van Driehoeksmeting of Trigonometrie.

Hoe zit dit stelsel nu in elkaar? Hoe wordt met andere woorden de loop van de grenzen van onroerende zaken of – in kadastrale termen – percelen meetkundig bepaald in Nederland (en overigens ook in de rest van Europa)?

Het stelsel is tweedimensionaal en gaat uit van coördinatiepunten in het landschap. Wil men een bepaald punt in het Nederlandse landschap met behulp van coördinatiepunten kunnen bepalen, dan moet men eerst één punt uitkiezen ten opzichte waarvan men alle andere punten in Nederland door middel van x- en y-coördinaten bepaalt. Door dat punt lopen dan de x- en y-as die haaks op elkaar staan. (de x-as loopt horizontaal, de y-as verticaal).

Aanvankelijk was dit 0-punt (met coördinaten (0,0)) de torenspits van de Onze Lieve Vrouwekerk te Amersfoort; die lag namelijk erg centraal in Nederland en is een tamelijk markant punt in het landschap. Omdat echter zo driekwart van Nederland bestond uit oneindig veel punten met negatieve (x,y), x- of y-coördinaten, is men dit 0-punt gaan verleggen naar een kaal akkertje achter het gehucht Luinze bij het plaatsje In Celle St. Cyr (17 kilometer ergens boven de Bourgogne in Frankrijk). Dit punt ligt 463 kilometer ten zuiden en 155 kilometer ten westen van de Onze Lieve Vrouwentoren te Amersfoort. Door deze verlegging verkreeg men voor heel Nederland uitsluitend positieve x- en y-coördinaten. De torenspits van de Onze Lieve Vrouwekerk kreeg dus de coördinaten (155000, 463000).

Om nu in het landschap te weten te komen op welke coördinaat men zich bevindt, is er in heel Nederland een groot aantal punten bepaald.

Meestal zijn dit tamelijk markante punten in het landschap zoals bijvoorbeeld kerktoren(spitsen), flatgebouwen, bouten in muren en in wegen (in wegen vaak met een dikke witte cirkel of vierkant zodat ze ook vanuit de lucht herkenbaar zijn). Deze punten hebben elk (x,y)-coördinaten die op kadastrale kaarten ingetekend zijn.

Deze punten worden op de kadastrale kaarten met elkaar verbonden zodat men een netwerk van driehoeken krijgt. Al naar gelang er meer punten bepaald zijn in het landschap, is het netwerk fijnmaziger.

Tegenwoordig onderhoudt het Kadaster het zogeheten GPS-kernnet, een netwerk van gelijkmatig over Nederland verdeelde punten (meer dan 400) die met behulp van GPS-satellieten (Global Positioning System) in coördinaten worden vastgelegd.

Dit GPS-kernnet is de basis voor het inmeten van grenzen met GPS. Daarmee is het nu ook mogelijk om met behulp van de GPS-satellieten direct coördinaten van grenzen te bepalen.

7.5.4 Percelen

Percelen zijn delen van het Nederlands grondgebied waarvan de begrenzing door het Kadaster is vastgelegd met behulp van landmeetkundige gegevens op grond van gegevens betreffende de rechtstoestand, bestemming en het gebruik, en die door kadastrale aanduidingen zijn gekenmerkt (art. 1 lid 1 sub c Kw). Criteria voor perceelsvorming zijn dus de rechtstoestand, bestemming en het gebruik van onroerende zaken.

Nederland is opgedeeld in een groot aantal kadastrale gemeenten, die elk opgedeeld zijn in secties. Deze secties zijn op hun beurt weer opgedeeld in percelen. Aldus wordt een perceel aangeduid met kadastrale gemeente, sectie en nummer, bijvoorbeeld: ‘kadastraal bekend gemeente Hatert, sectie K, nummer 227’. Een appartementsrecht wordt kadastraal als volgt aangeduid: ‘kadastraal bekend gemeente Hatert, sectie A, nummer 8251A 14’; ‘sectie A, nummer 8251A’ heet dan het complexnummer en ‘14’ de appartementsindex.

7.5.5 Kadastrale en burgerlijke gemeente

Opgemerkt dient te worden dat de kadastrale gemeente in lang niet alle gevallen overeen hoeft te komen met de burgerlijke gemeente waarin de onroerende zaak is gelegen.

Vele percelen die in de burgerlijke gemeente Nijmegen liggen, liggen eveneens in de kadastrale gemeente Hatert of Neerbosch. De reden hiervan is dat bij de kadastrale opmeting en indeling van Nederland in kadastrale gemeenten, secties en percelen, de destijds bestaande indeling in burgerlijke gemeenten tot uitgangspunt is genomen; de aldus vastgestelde indeling in kadastrale gemeenten is gehandhaafd, terwijl de indeling in burgerlijke gemeenten sindsdien dikwijls is gewijzigd. De kadastrale gemeente Nijmegen bestaat ongeveer uit het gebied dat vroeger binnen de vestingmuren lag, dus ongeveer de binnen- en benedenstad, begrensd door Canisiussingel, Oranjesingel, Kronenburgpark en de Waal. De reden daarvan is dat men bij de indeling van Nederland in kadastrale gemeenten begin vorige eeuw, is uitgegaan van de gemeentelijke indeling van Nederland van destijds. De gemeentelijke herindelingen die sedertdien hebben plaatsgevonden, zijn niet tevens toegepast op de indeling van Nederland in kadastrale gemeenten.

7.5.6 Kadastrale kaarten

Alle percelen in Nederland worden figuratief bijgehouden op kadastrale kaarten en daaraan ten grondslag liggende bescheiden. De kadastrale kaarten bestaan uit minuutplans, bijbladen en netteplans evenals verzamelkaarten.

Minuutplans zijn de kadastrale kaarten zoals die bij de oorspronkelijke opmeting van het Nederlandse grondgebied in het begin van de 19de eeuw zijn vastgelegd. De bijbladen geven steeds de actuele situatie weer. Deze worden na perceelsvorming opnieuw vastgelegd. De schakel tussen de minuutplans en de bijbladen vormen de hulpkaarten. Op de hulpkaarten wordt het vervallen perceel en de nieuw gevormde percelen aangeduid. Met blauw de grenslijnen die vervallen, met rood de nieuwe grenslijnen en met zwart de onveranderde grenslijnen.

De netteplans zijn bestemd voor het publiek en geven ook steeds de actuele situatie weer. Verzamelkaarten zijn kaarten op grote schaal waarop de indeling is aangegeven van de kadastrale gemeenten, de secties en de bladen.

De aan de kadastrale kaarten ten grondslag liggende bescheiden bestaan onder meer uit relazen van bevinding, hulpkaarten, fotogrammetrische karteringen, luchtfoto’s, etc.

De kadastrale kaarten worden gemaakt op schaal: 1:500 (binnensteden), 1:1000 (bebouwde kom) en 1:2000 (landelijke gebieden). Naast de kadastrale grenzen worden op de kadastrale kaarten opstallen vermeld (hoofdgebouwen, bijgebouwen, kunstwerken en overige opstallen alsmede overige topografische elementen).

Vermeld dient nog te worden dat naast de kadastrale kaarten en de daaraan ten grondslag liggende bescheiden, een op de Rijksdriehoeksmeting gebaseerde Grootschalige Basiskaart van Nederland bestaat. Deze kaart is een in de grondslag van het stelsel van Rijksdriehoeksmeting vervaardigde raamkaart op grote schaal met een zodanige topografische inhoud, dat deze de basis kan zijn voor aanvullingen die worden gewenst door degenen die de kaart gebruiken voor de uitvoering van hun werkzaamheden (art. 49 lid 3 oud Kw).

Te denken valt hier aan overheidsinstellingen en bedrijven zoals gemeentelijke openbare bedrijven, nutsbedrijven en telecommunicatiebedrijven die vaak grondwerkzaamheden (laten) uitvoeren. Herhaalde malen komt het voor dat bij grondwerkzaamheden buizen en leidingen in de grond worden beschadigd, omdat men niet van tevoren op de hoogte was van de ligging daarvan. Beschadiging van dergelijke leidingen kan uitermate veel geld kosten, bijvoorbeeld als een industrieel complex als gevolg van een breuk in een elektriciteitsleiding komt stil te liggen. Op de GBKN kunnen deze leidingen centraal worden geregistreerd en bijgehouden. Overigens kunnen ook andere objecten worden geregistreerd zoals straatmeubilair, bomen, etc.

7.5.7 Oude handmatige boekhouding

Thans is de Basisregistratie Kadaster in heel Nederland geautomatiseerd. Met behulp van de hiervoor vermelde aanknopingspunten kan men de Basisregistratie Kadaster raadplegen. Zoals reeds vermeld bevat de Basisregistratie Kadaster weer verwijzingen naar deel en nummer van in de openbare registers ingeschreven stukken. De Basisregistratie Kadaster bevat dan ook de toegang tot de openbare registers.

Vóór de invoering van de geautomatiseerde Basisregistratie Kadaster werden handmatig kadastrale registers bijgehouden.

Dit waren:
– de Staat 73a;
– register Hypotheken nr. 5, de algemene naamwijzer;
– Kadaster nr. 84, de kadastrale legger;
– Kadaster nr. 71, het percelenregister;
– de Staat 75, de metingstaat voor gedeeltelijke percelen;
– register nr. 9, voor de aantekening van gedeeltelijke percelen;
– register Hypotheken nr. 2, het losbladig register voor erfdienstbaarheden en grondrenten.
Daarnaast was er nog het register nr. 51, voor de erfrechtelijke verkrijgingen, met daarin de formulieren nr. 51 (uittreksels uit successieaangiften). Dit register is maar tot 1980 bijgehouden.

Hypothecaire inschrijvingen en beslagen werden geregistreerd in:
– register Hypotheken nr. 69a, voor de aantekening van borderellen;
– register Hypotheken nr. 10, voor de bewaring van royementsakten.

De geautomatiseerde bestanden worden registratie genoemd omdat daaraan geen registers (banden) meer ten grondslag liggen, anders dan de openbare registers.

De oude registers worden hier nog genoemd omdat de geautomatiseerde kadastrale en hypothecaire registratie slechts mutaties bevat vanaf de invoering van de automatisering. Teneinde de rechtstoestand van een onroerende zaak in het verleden na te gaan, is men in voorkomende gevallen tot in lengte van jaren nog mede aangewezen op de oude handmatige boekhouding.

In deze oude handmatige boekhouding was de kadastrale legger het belangrijkste register. Het namenregister en het percelenregister bevatten verwijzingen naar de legger. De legger bevatte verwijzingen naar de openbare registers. De legger bood derhalve toegang tot de openbare registers.

Van iedere kadastrale gemeente bestond een legger. In de legger waren leggerartikelen opgenomen. Elk leggerartikel bevatte dezelfde soort rechten die door dezelfde rechthebbende(n) werden uitgeoefend op onroerende zaken in een kadastrale gemeente. Wanneer een persoon in een kadastrale gemeente rechthebbende was als erfpachter van een onroerende zaak, als eigenaar van twee onroerende zaken en als mede-eigenaar van een vierde onroerende zaak, dan stond hij volgens de oude boekhouding in drie leggerartikelen. Had iemand twee of meer van dezelfde soort rechten in één kadastrale gemeente, dan werden deze rechten in hetzelfde leggerartikel aangeduid met volgnummers.

7.5.8 Betekenis van het stelsel van basisregistraties voor het Kadaster

De kadastrale registratie en landelijke kadastrale kaart zijn vanaf 1 januari 2008 een basisregistratie (art. 1a Kw). Het zijn van basisregistratie impliceert dat bestuursorganen verplicht gebruik moeten maken van bepaalde, zogeheten authentieke gegevens (art. 7k lid 1 Kw). Deze gegevens worden eenmalig door de houder van de basisregistratie ingewonnen en meervoudig door alle andere overheidsorganisaties gebruikt. Andere bestuursorganen, waaronder notarissen, dienen mogelijke onjuistheden in deze gegevens te melden. Dat kan schriftelijk, maar ook elektronisch via de Kadasterwebsite. Indien het onderzoek naar aanleiding van een melding langer dan 24 uur duurt, wordt in de Basisregistratie Kadaster aangetekend dat een gegeven in onderzoek is. De terugmeldplicht betreft alleen de bijwerking van de Basisregistratie Kadaster en heeft geen betrekking op mogelijke fouten in de openbare registers (Kamerstukken II 2005/06, 30544, 3).

Behalve de Basisregistratie Kadaster houdt het Kadaster ook een Basisregistratie Topografie. Deze bestaat uit topografische kaarten tot een schaal van 1:10.000. De door het Kadaster gehouden registraties van schepen en luchtvaartuigen zijn geen basisregistratie.

Authentieke gegevens zijn opgenomen in de Basisregistratie Kadaster en op de kadastrale kaart (art. 7n lid 1 en art. 7f Kw). Authentieke gegevens op de kadastrale kaart zijn kadastrale aanduidingen, kadastrale grenzen, rijksgrenzen, provinciegrenzen en gemeentegrenzen. Authentieke gegevens in de Basisregistratie Kadaster zijn kadastrale aanduidingen, kadastrale grootten, persoonsgegevens van rechthebbenden en beslagleggers en rechten (met uitzondering van erfdienstbaarheden).

Erfdienstbaarheden zijn uitgezonderd van de groep authentieke gegevens omdat daarvan geen overzicht bij actuele nummers is bijgehouden. In geval van splitsing en samenvoeging van percelen, werden verwijzingen naar erfdienstbaarheden gehandhaafd bij vervallen nummers en niet overgebracht naar nieuwe kadastrale nummers. Het Kadaster is een project gestart om daar verandering in te brengen. Vanaf een peildatum worden verwijzingen naar akten van vestiging erfdienstbaarheden overgebracht naar actuele nummers. In geval van later ingeschreven opheffing wordt die verwijzing weer doorgehaald. De peildatum is de datum van het ontstaan van een nieuwe gebouwensituatie of van originaire verkrijging door ruilverkaveling. In eerste instantie wordt de peildatum niet verder in de tijd teruggelegd dan 1 januari 1950 (W. Louwman, JBN 2008/23).

Bedoeling van het stelsel van basisregistraties is dat uiteindelijk alle publiekrechtelijk organen in Nederland bepaalde authentiek verklaarde gegevens ‘uploaden’ uit unieke basisregisters. Voor identificatie van niet natuurlijke personen is die bron het Handelsregister van de Kamer van Koophandel. Voor locatie en adressen van gebouwen is die bron de gemeentelijke Basis Administratie Gebouwen. De kadastrale registratie is zelf basisregistratie voor kadastrale percelen, voor de koppeling van die percelen met BAG-id’s en voor de aan die percelen gerelateerde (aandelen) in zakelijke rechten, met uitzondering van erfdienstbaarheden. Dit stelsel impliceert dat het Kadaster uiteindelijk geen namen van rechthebbenden maar alleen handelsregisternummers en BRP-nummers registreert. In plaats van adressen van kadastrale percelen worden dan alleen nog BAG-id’s geregistreerd. De vervaardiging van informatieproducten uit de Basis Registratie Kadaster moet dan mede geschieden door het ophalen van informatie uit Handelsregister, BAG en BRP.

Volgens paragraaf 4.2 van de MvT bij de wijziging Kadasterwet in verband met de aanwijzing van de Kadastrale registratie tot basiregistratie (TK 30534 nr. 3) brengt het stelsel basisregistraties geen verandering in de rechercheplicht van de notaris ten aanzien van de openbare registers. In de MvT wordt gesteld: ‘De notaris zal, op basis van de wetten voor andere basisregistraties, bij het opstellen van een notariële akte of verklaring na moeten gaan bij de verschillende basisregistraties of de door betrokkene verstrekte gegevens overeenstemmen met de authentieke gegevens in die basisregistraties. In gevallen waarin de actualiteit van deze gegevens (authentieke gegevens uit andere bron), zoals weergegeven in de basisregistratie kadaster, voldoende wordt geacht, kan aan deze eis ook worden voldaan door raadpleging van de basisregistratie kadaster. De rechercheplicht ten aanzien van de openbare registers die de notaris thans heeft bij privaatrechtelijke transacties verandert evenmin. Raadpleging van de openbare registers blijft geboden bij rechtshandelingen met betrekking tot registergoederen in het privaatrechtelijke rechtsverkeer’.

Risico van deze benadering is het tijdelijk verdwijnen van de openbaar registernamen als ingang op de openbare registers. Als bijvoorbeeld in de openbare registers een akte wordt ingeschreven met als verkrijger de heer Wang maar diens BRP-nummer is abusievelijk gekoppeld aan mevrouw Tang zouden de gegevens van mevrouw Tang ‘geüpload’ worden naar de kadastrale informatie. Een schuldeiser van Wang kan daardoor niet ontdekken dat zijn schuldenaar eigendommen heeft en zal verzuimen beslag te leggen.

Om die raadpleegbaarheid van de openbare registers zeker te stellen houdt het Kadaster vooralsnog een eigen registratie met aan het openbaar register ontleende persoonsgegevens aan. Deze registratie is middels (indirecte) koppeling aan delen en nummers de ingang op de openbare registers. Wel is de registratie ook gekoppeld aan nummers uit BRP/Handelregister. Indien een notaris, nadat hij een terugmelding heeft gedaan in zijn akte vermeldt dat een partij met een afwijkende naam in het basisregister is geregistreerd, wordt dat overgenomen in de registratie (Wang ook bekend als Tang) en worden beide namen als ingang in de registratie geregistreerd.