De registratie van het Kadaster vervult verschillende functies.

Vanouds is het de registratie die de Nederlandse samenleving betrouwbare vermoedens verschaft over de rechten op grondstukken. Dat gebeurt op basis van verschillende soorten brondocumenten. Doorgaans zijn dat inschrijvingen van notariële akten in openbare registers, doch de brondocumenten kunnen ook interne kadasterstukken (zoals ambtelijke correcties) en publiekrechtelijke beperkingen zijn. De tweede functie van de registratie is het ontsluiten, of terugvindbaar maken, van die brondocumenten door verwijzing naar identificatienummers en door een zoekingang op namen van in die documenten genoemde rechthebbenden. In 2007 werd voor overheidsinstanties een derde functie toegevoegd, het zijn van de Basis Registratie Kadaster (BRK). De vermoedens omtrent de rechtstoestand werden voor overheidsinstanties opgewaardeerd tot de status van authentiek gegeven. Gevolg was dat bepaalde gegevenssoorten, zoals eigendom, beperkte rechten en kadastrale grenzen (zie o.a. art. 7f jo. 48, tweede lid, onderdeel b KW en 7f juncto 48, derde lid, onderdeel a KW) zonder nader onderzoek door overheden kunnen worden gebruikt als vertrekpunt voor hun besluiten. Dat laat onverlet dat de gegevens naar privaatrecht onjuist kunnen zijn. Het is het onvermijdelijk gevolg van ons rechtstelsel, waarin rechten nu eenmaal zonder bekendmaking aan het Kadaster kunnen verschillen van de kadastrale registratie. Voorbeelden daarvan worden beschreven door B.H.J. Roes en J. Vos in ‘Onduidelijkheden rondom inschrijving en registratie’ WPNR 7180 (2018). Belanghebbenden die in dergelijke gevallen de registratie wensen aan te passen moeten daarvoor een nieuwe inschrijving in de openbare registers bewerkstelligen. De terugmeldprocedure voor foutherstel in basisregistraties is niet toepasselijk. Deze procedure kan alleen worden gebruikt als er een fout is gemaakt in geregistreerde documenten of in de verwerking daarvan.

Voor publiekrechtelijke beperkingen werd aanvankelijk een duaal stelsel ingevoerd, waarbij beperkingen opgelegd door gemeentes niet werden ingeschreven in de openbare registers maar opgenomen in gemeentelijke beperkingenregisters. Beperkingen opgelegd door andere overheden werden wel ingeschreven in de openbare registers. In beide gevallen werd de informatie ontsloten door een verwijzing naar identificatienummers van brondocumenten bij de nummers van kadastrale percelen. Door een wijziging van de Wkpb zal dit systeem veranderen. Ook beperkingen, die zijn opgelegd door gemeenten, zullen dan via een vereenvoudigde procedure worden ingeschreven in de openbare registers. Ontsluiting kan dan ook plaats vinden door geometrische contouren en object-id’s van basisregistraties (Zie MvT bij wijziging Wkpb Kamerstukken II 2018/19, 35284 nr. 3, p).

Het onderscheid tussen de verschillende functies van de registratie wordt ook door de bestuursrechter gemaakt. In een beroep tegen de bijwerking van de registratie na inschrijving van een betwistte verjaring, oordeelt hij alleen of de bijwerking in overeenstemming was met de onderliggende stukken. Of de inschrijving terecht plaats vond, wordt niet door de bestuursrechter beoordeelt. (Zie ABRvS 16 maart 2011, 201007859/1/H3, ECLI:NL:RVS:2011:BP7779.)

Zie ook B.H.J. Roes, ‘De regeling in de Kadasterwet omtrent registerverklaringen’, WPNR 2015, afl. 7078 (2015), p. 844-851.

In de praktijk kunnen de verschillende functies van de registratie tot tegenstrijdige uitkomsten leiden. Louwman geeft in ‘Zin en onzin over de betekenis van kadastrale grenzen’, JBN juni 2020, het volgende fictieve voorbeeld. De juridische grens is door een voor het Kadaster onbekend rechtsfeit (verjaring of verplaatsing erfafscheiding vóór overdracht) verschoven tot 9 meter van het woonhuis van X. In de kadastrale registratie staat X geregistreerd als eigenaar van kadastraal perceel (een authentiek gegeven) met een grens op 10 meter van dat zelfde huis. De grens eindigt bij een oever waarvoor eigenaar X in het onderhoud te kort schoot. Het waterschap kan nu uitgaande van de kadastrale grens (een authentiek gegeven) zonder onderzoek X sommeren tot onderhoud van 10 meter oever ondanks dat X privaatrechtelijk slechts van 9 meter eigenaar is.

De verschillende functies stellen ook verschillende eisen aan de inhoud van die registratie. Als bijvoorbeeld inschrijving van een akte van overdracht van perceel 100 van A naar B door de bewaarder wordt geweigerd, kan door de voorzieningenrechter worden beslist dat met terugwerkende kracht moet worden ingeschreven (art. 3:20 BW). De basisregistratie heeft met die mogelijk terugwerkende kracht niets te maken. Voor de gemeente, die op grond van de basisregistratie belastingaanslagen verstuurt is het duidelijk. Zolang de akte niet is ingeschreven, blijft A vermeld als eigenaar, een authentiek gegeven dat niet door overheden hoeft te worden onderzocht, de belastingplichtige en dus ontvangt A de WOZ-aanslag. Mocht de voorzieningen rechter beslissen dat de akte wel moet worden ingeschreven en B wordt vermeld als eigenaar dan kan een nieuwe WOZ-aanslag naar B worden verzonden en de aanslag voor A worden ingetrokken. Andere eisen gelden voor de ontsluiting van informatie in de openbare registers. Voor het goed functioneren van het privaatrechtelijk stelsel moet de geweigerde akte zowel via naam van A als B terugvindbaar zijn. Van beide personen moeten schuldeisers of erfgenamen in antwoord op de vraag naar alle grondstukken, waar A of B recht op heeft, vernemen dat daar mogelijk ook perceel 100 toe behoort. De schuldeiser kan dan evt. tussentijds beslag laten leggen en de erfgenaam de erfenis eventueel beneficiair aanvaarden. Kortom, behoorlijke ontsluiting van de openbare registers vraagt om een registratie in de zin van ‘het kan A maar ook B zijn’ met een zoekingang via de naam van beide partijen. Hetzelfde conflict van eisen ontstaat na inschrijving van een betwiste verklaring van verjaring waar de rechter nog over moet oordelen. De Nederlandse registratie is in dergelijke gevallen een registratie met twee gezichten. Een ‘registratieve Januskop’ met een rechtzekerheidsgezicht en een kadastergezicht dat uniek is in Europa. Bij de facilitering van de rechtzekerheidsfunctie voert het Nederlandse Kadaster een restrictief beleid. Als een geschil ‘sub judice’ is kan een aantekening in de registratie worden gesteld, maar een zoekingang op naam van beide partijen wordt niet gerealiseerd. Bij de voorlichting over verschillen tussen kadastrale grenzen en juridische grenzen kiest het Kadaster een zelfde terughoudende aanpak. Reconstructie van kadastrale grenzen wordt gepresenteerd als de methode om grensconflicten op te lossen zonder waarschuwing dat die grens van de juridische grens kan verschillen. Zie W. Louwman, ‘Zin en onzin over de betekenis van kadastrale grenzen’, JBN juni 2020. De combinatie van tegenstrijdige eisen aan een zelfde registratie kan in de toekomst nieuwe knelpunten veroorzaken. Volgens het voor basisregisters geldende principe van ‘gegevens bij de bron’ moet het Kadaster stoppen met het overnemen van persoonsgegevens uit notariële akten en alleen nog maar nummers uit basisregistraties registreren. De bijbehorende persoonsgegevens moeten dan uit de Basisregistratie Personen, de Registratie Niet-Ingezetenen en het Handelsregister worden opgehaald. Bij de huidige kwaliteit van deze registraties en de trage herstelprocedures kan dat leiden tot verstoring van de toegang tot de openbare registers.

Dit leidt tot de vraag of vastlegging van authentieke gegevens en ontsluiting van openbare registers met één registratie wel een gelukkige combinatie is. Bij de huidige wetgeving zou een alternatief kunnen bestaan uit een afzonderlijke basisregistratie voor overheden en een afzonderlijke rechtzekerheidsregistratie voor professionele afnemers, zoals notarissen. Een dergelijk scheiding bestaat in veel EU-staten. Zie W. Louwman, ‘De Basis Registratie Kadaster: een knecht van twee meesters?’, WPNR 7209 (2018), p 728. Door slimme automatisering (koppeling en geautomatiseerde duplicering van gegevens uit beide registraties) kan dan zonder dubbel werk de rechtszekerheid beter worden gewaarborgd. Met afzonderlijke rechtzekerheids- en basisregistraties wordt het dan ook veel eenvoudiger om kruissubsidies tegen te gaan. Voor zo een afzonderlijk rechtzekerheidsbudget werd reeds in 2011 gepleit door Bröring en Louwman in ‘Huidige en toekomstige plaats en rol van de bewaarder bij de overdracht van onroerende zaken’, zie WPNR 6875 (2011), p 161. Afschaffing van de door de Rekenkamer bekritiseerde kruissubsidies (zie resultaten verantwoordingsonderzoek 2019) zal ook betekenen dat de tarieven voor inschrijving in de openbare registers kunnen worden verlaagd.